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[转帖]香港廉政公署:腐败成就ICAC 30年肃贪所向披靡 —– 揭密香港廉政公署是如何运作的   Comments

香港廉政公署:腐败成就ICAC 30年肃贪所向披靡 —– 揭密香港廉政公署是如何运作的

郭国松

  一番握手、寒暄之后,身为主人的香港廉政公署廉政专员黄鸿超先生很客气地问道:“想喝点什么?”

  “咖啡!”记者脱口而出,“香港的贪官最怕的就是喝廉署的咖啡,今天要亲口尝一尝是什么味道。”

  对于无数慕名来访的客人而言,廉政公署的咖啡依然是味道好极了;对于那些贪婪的人来说,或许那是一杯苦涩得难以下咽的咖啡。

  廉政公署,正是这个令香港市民敬畏,披着某种神秘色彩的反贪机构,30年锲而不舍地肃贪倡廉,为香港赢得了世界廉洁之都的美名。

  腐败社会成就廉政公署

  廉署成立后,成功地将狂妄的黑警察葛柏从英国引渡回港受审,由此开始,所向披靡,肃贪风暴席卷香江。

  位于香港中环红棉路8号的东昌大厦顶层两侧,各有一个香港市民十分熟悉的红色标志:“廉政公署”和英文缩写“ICAC”。

  30年过去了,很多人早已忘记了廉署成立时的全称———总督特派廉政专员公署和它的英文名称:Independent Commission Against Corruption(缩写ICAC),如果根据它的英文名称直译,则是“反贪污独立公署”。

  据有关人士介绍,从1960年代中后期开始,整个香港社会发生了急剧的变化,最为突出的就是制造业异军突起,从而带动了经济快速发展。

  一个到处充满机会的地方,淘金者纷至沓来,人口剧增,使得这个原本经济落后的殖民地社会,出现了巨大的供需矛盾———一方面是市民为了生计和发展急需公共服务,一方面是社会资源短缺,政府保障能力不足。

  正是这种社会转型助长了贪污的风气,市民到政府部门办事,只能被迫采取“找关系、走后门”的方式,于是,带着那个历史阶段烙印的“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”(派黑钱)等各种名词不一而足。

  那时候的腐败风气不仅表现在诸如申请牌照等市民有求于政府的领域,即使在十万火急的救火、救人等公共服务方面,没有“黑钱”也是难以过关的———火灾发生时,消防员在打开水喉(水龙头)取水救火时,也要收取“开喉费”;救护人员接送病人入院前,要向病人或家属索要“茶钱”;住进医院,还必须“打赏”医院的护理人员,才可以得到开水和便盆之类的东西;至于轮候公屋、申请入学等,几乎所有的公共服务领域,都必须“黑钱”开道,连街边的小贩也要给警察送钱。

  那时贪污腐败成了香港社会生活的一部分。特别是警务人员,更是警匪一家,黑白两道,公开包庇黄、赌、毒等各种犯罪行为,整个警队贪赃枉法的问题非常普遍。一个名叫Ernest Hunt的警司,在他1954年至1973年的19年警察生涯中,共攫取了500万港元的财产!他在入狱时很坦然地说:“贪污在香港警察队伍中是一种生活方式,就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样自然。”

  1973年6月8日,被警务处反贪污部门磨磨蹭蹭地调查了两年多的英籍总警司葛柏成功潜逃回国,终于点燃了沸腾的民怨,港岛随即爆发了大规模的游行示威行动,数以万计的市民和学生走上街头,高呼“反贪污,捉葛柏”的口号,呼吁港英当局严厉打击泛滥成灾的贪污腐败现象。

  在强大的舆论压力下,港督麦理浩下令成立一个由大法官百里渠爵士领导的调查委员会,调查葛柏潜逃事件。百里渠爵士为此先后提交了两份调查报告,并在第二份报告中提出建议:“有识之士一般认为,除非反贪污部能脱离警方独立,否则,大众永远不会相信政府确实有心扑灭贪污。”

  百里渠爵士的建议立即被港督接纳。1974年2月15日,港督特派廉政专员公署正式成立,口碑甚好且为官清廉的英国人姬达被港督麦理浩任命为首任廉政专员。

  廉署成立后,迅速接受葛柏案,并在一年后成功地将这个狂妄的黑警察从英国引渡回港受审,最后送进监狱。是为“廉署反贪第一案”。

  由此开始,廉署所向披靡,肃贪风暴席卷香江,在成立之初的短短3年时间,基本摧毁了集团式贪污现象,仅警察部门就有260多人被判入狱,许多人惶惶不可终日。1977年10月,部分警员上街游行示威,第一次引起两个执法部门的流血冲突,时隔数日,100多名警员冲进廉署总部,与廉署工作人员大打出手。

  由廉署肃贪引发的两个执法部门的短兵相接,震动了英国外交部!经过紧急协调,冲突发生后数日,港督麦理浩于深夜发表紧急特赦令,宣布除非涉及非常严重的罪行或已经展开调查的案件外,对1977年1月1日前所犯的贪污罪行不予追究,以赦免“原罪”的手段,平息了警廉之间的大规模冲突。

  “一人之下,万人之上”的权力

  廉政公署独立工作,对行政长官负责,由法律授权,拥有非常广泛的权力。与廉署内部3个部门相对应有3个独立于廉署之外的监督机构,此外,还特别设置了一个贪污问题咨询委员会,对廉政公署的总体运作程序和反贪政策实施总监察。

  1997年7月1日香港回归后,《基本法》第57条对廉署的法律地位的表述很简洁:香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责。

  这与廉署成立时的权力架构一脉相承,它当时属于直属港督领导的一个独立反贪机构,廉政专员由港督直接任命,对其负责,这种模式延续至今。

  在很多人的眼里,这种独特的权力设置,简直就是“一人之下,万人之上”。

  对廉署的法律授权,主要来自香港立法机关于1974年2月15日制定的《廉政公署条例》及先后颁布的另外两部法律:《防止贿赂条例》和《选举(舞弊及非法行为)条例》。这3部法律在对廉署执法进行授权的同时,也是香港最为重要的反贪污法律,不少公职和私营机构人员就是因为触犯该系列法律而沦为阶下囚。

  身为这个独立的调查机构的最高首长,廉政专员首先被授予非常广泛的权力:制定肃贪政策、接受和考虑有关指称贪污行为的投诉,并在其认为切实可行的范围内对该投诉进行调查。其调查范围涵盖与上述3大法律有关的所有犯罪行为,以及政府雇员因不当行使权力而犯的勒索罪。同时,廉政专员还可以审查政府部门和公共机构的工作常规及程序,以利于揭露贪污行为,确保被认为可能助长贪污的工作方法或程序得到修正,并且可以下令对于被认为与贪污有关或助长贪污的政府雇员行为进行调查。

  廉政专员还被赋予一项特别的权力:若专员对属下任何一名工作人员失去信心,可以不说明任何理由将其解雇。1993年,廉政专员突然解雇了执行处副处长徐家杰,一时舆论大哗,众多议员在立法局会议上炮轰廉政公署“独裁”,要求解释徐家杰被解雇的原因,并检讨这项法律授权。虽然立法局在经过激烈的辩论后认为廉政专员的决定是正确的,但其后亦成立了独立的委员会,检讨廉署的权力及有关的法律条文,目前,廉政专员决定终止对其职员的委任时,应书面告知并说明理由。

  作为一个独立的调查机构,廉署的执法权力足以令人望而生畏———调查人员如果怀疑有人触犯上述3个法律所规定的罪行,或者在调查过程中发现与贪污有关的犯罪行为,可以无须手令而将疑犯直接拘捕;可以调取任何与案件有关的个人银行资料、处置扣押财产、收缴旅行证件;调查案件时,可以进入任何政府部门或私人场所进行搜查———不过搜查令、扣押财产、收缴旅行证件须经法庭批准和签发,而专员只可在紧急情况签发手令,并须向独立的委员会说明理由———包括在必要时使用武力,而阻挠廉署执法者将受到检控;有权要求政府公务人员对其与职务不相称的财产来源限期做出解释,否则可能被检控……

  廉署现有1200多名工作人员。它的内部主要由3大部门组成:一是负责调查贪污案件的执行处;二是负责预防贪污的防止贪污处,由工程师、会计师以及各领域专家为主的专业人士构成;三是专门进行反贪宣传教育的社区关系处。此外,还有遍及香港的8个分区办事机构。

  与这3个部门相对应的是3个独立于廉署之外的监督机构———审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会。此外,还特别设置了一个贪污问题咨询委员会,对廉政公署的总体运作程序和反贪政策实施总监察,避免这个位高权重的特殊机构成为“第二警察机关”。

  这里特别需要强调的是,廉政公署的职员并非政府公务员,既不受公务员条例的约束,也不隶属于任何政府部门。其工作人员大部分以合约的形式聘任,和约期满后获得“约满酬金”,不享受退休金。但是,廉署工作人员与警务人员的待遇属于纪律部队薪资级别(不包括行政及后勤人员),高于同级别的公务员。

  廉政公署的“咖啡”

  大凡被廉署请去“喝咖啡”的人,往往在劫难逃,久而久之,所谓的“喝咖啡”就成了贪官大难临头的代名词。

  早就听说,香港的官员平时最怕被廉署请去“喝咖啡”,不过,明知那是“鸿门宴”,也得硬着头皮去。“其实,也没有那么神秘。通常是我们接到举报后,对某个人有合理怀疑,就会请他来廉署协助调查,问话之前,调查人员会很客气地问他,‘喝点什么?茶还是咖啡?’喝咖啡可能就是这样传出去的。”黄鸿超专员解释说。

  原来,“喝咖啡”的地方不过是设在执行处的一个普通的盘问室,内有沙发和桌子,唯一不同的是,头顶上方有冷冰冰的摄像头。只是,大凡被廉署请去“喝咖啡”的人,往往在劫难逃,久而久之,所谓的“喝咖啡”就成了贪官大难临头的代名词。

  执行处是廉署内部最大、最要害的部门,主要负责贪污案件的调查。它有4个调查科,分管不同领域的案件,包括负责情报工作的G组,证人保护和枪械组等。

  然而,就是这样一个汇集全香港所有贪污案件信息的神秘地方,办公地点却挤在东昌大厦一侧的多层停车场内,在电梯入口处,一边是廉署执行处的醒目招牌,一边是商业单位的窗口。

  当工作人员带着记者进入执行处所在的楼层时,面对每一道门都要使用IC卡的密码锁———即使里面的工作人员将门打开了,进出此门的所有工作人员也必须逐一刷卡———才让人感觉到这是一个非同寻常的神秘之处。

  廉署举报中心24小时不间断运作,举报信息会源源不断地送到执行处。为了迅速处理新的举报信息,执行处处长每天早上会阅读由举报中心整理的投诉材料,然后起草一份《晨早报告》,以确定哪些举报可以立案。

  执行处高级调查主任林雪珊女士在接受记者采访时说,如果决定立案,将启动一切调查程序,动用所有合法的手段追查下去。这时候,可能向法庭申请搜查令,或者请被怀疑的人士到廉署来面谈,如果对嫌疑人有“足够理由怀疑”时,就会将其拘捕。

  香港现今仍然使用英美法系的一整套制度,强调程序正义,对执法人员的要求极其严格,丝毫不可懈怠。否则,程序上稍有疏忽,证据上出现哪怕一丁点儿瑕疵,就会被辩方抓住把柄,最后被法官或者陪审团否定。因此,在香港绝对不会出现刑讯逼供,“打”出来的口供也绝对不可能作为证明被告人有罪的呈堂证供。

  当廉署调查人员请嫌疑人到廉署来协助调查时,不管是公职人员还是私营机构人员,都会告知其可以请律师一起到场。当然,律师费一概自己买单。

  开始询问前,调查人员须再次向嫌疑人告知权利:“除非出于自愿,你不一定要说话,但不论你说什么,都会记录下来,可以用来作证供。”这种看似例行公事的几句话,实际上来自美国司法实践中著名的“米兰达规则”,在《公民权利与政治权利国际公约》中被称为“沉默权”,香港将其称为“零证供”。

  林雪珊女士说:“‘零证供’经常有,确实有很多嫌疑人什么也不说,但即使什么也不说,我们也能找到足够证据,不少‘零证供’案件最后仍然被法庭裁定有罪。”这位调查主任承认,在他们手上未能掌握足够的证据,而嫌疑人又沉默的情况下,有时候也只好无奈地让他走。

  有一点特殊的是,廉政公署不具有检控权,它只是一个犯罪调查机构,在它完成调查程序之后,须将相关的证据材料提交律政司,由律政司司长或检控官决定是否提出检控。

  至于廉署偶尔使用的被外界传得神乎其神的“卧底”、高科技设备等等,不过是一个调查机构的侦查和技术手段而已。

  “紧逼盯人”的防贪战术与诚信教育

  惩治、预防、教育,正是基于“三管齐下”的反贪策略,廉署最终实现了不敢贪、不能贪、不想贪的目的。

  与执行处拥有的庞大人马相比较,预防贪污处就显得精干多了,这个50来人的部门,每天绞尽脑汁的事情,就是设法堵住一切可能的贪污漏洞。

  防贪处工作人员可以进入政府部门查询档案,审查一切政府部门和公共机构的工作常规及程序,评估风险,提出防止贪污和舞弊行为的建议。同时,在政府部门及公共机构出台新的法规、政策和制定新的程序时,防贪处也会主动介入,确保新的制度不会存在贪污漏洞。

  对于那些涉及招标、采购、审批、执法等容易产生贪污或者舞弊行为的高风险行业,防贪处不惜采用“贴身紧逼盯人”的战术,使贪婪之徒无处下手。

  香港新机场工程就是一个典型范例,在这个天字一号大项目招标过程中,防贪处派出专业人员亲自参与,随时检讨和修改相应的程序。

  防贪处下设6个工作组,分别负责不同的政府部门和公共、私营机构的防贪工作。而每个工作组的成员都是所在领域的专业人士,会计师、核算师、工程师、电脑专家等一应俱全,他们对其所负责的部门的运作程序非常熟悉,也更能有针对性地找出问题。

  负责警务处防贪工作的审查主任梁仲平先生就是工程师,他对记者说:“对于那些专业性很强的部门,只有内行才能发现问题。”

  据介绍,防贪处对政府部门和公共机构是主动出击的,但对于私营机构,只有对方向廉署提出要求时,防贪处私营机构顾问组才会提供服务,为其完善或设计防范贪污行为的程序。当防贪处接到私营机构的请求后,会在两个工作日内给予答复,并且不收取任何费用,对外界保密。2004年,共向私营机构提供300多项防贪服务。

  除了进行提前介入性的防范外,当执行处将一起贪污案件办结后,防贪处会紧随其后,与案发单位的相关人员一起全面检讨案件发生的原因,“举一反三”、“亡羊补牢”。

  事实上,随着防贪意识的提高,一些主要的政府部门由廉署提供帮助,相继建立了内部防贪机构,而廉署工作人员也定期与这些部门联系和沟通,提出预防措施。

  如果防贪处的工作是从制度层面堵塞漏洞,那么,社区关系处则是透过持之以恒的宣传教育,在全社会培育诚信道德和廉洁文化。正如专员黄鸿超先生所言:“建立诚信文化最重要,如果人的贪念不改变,没有诚信观念,再好的制度也不行,如果大家都不想贪,这个制度就成功了。当然,这不是一天两天能够做成的,需要长远的工作。”

  显然,社区关系处所推行的宣传和教育计划的目的,就是要在香港建立一个人人不想贪的理想社会,因而,他们的工作多少有点理想主义的成分。

  在社区关系处共有165人,8个分区办事处也属于其管辖,这使得它可以将宣传教育的触角伸展到每一个街区,与市民密切接触。

  长期以来,与政府部门、私营机构、社会团体、工商业协会、各区议会、大学以及名目繁多的行业和居民自治组织联合举办宣传教育活动,是社区关系处推广其诚信廉洁理念的一个最重要手段。

  在记者手上,封面印有“ICAC”标志的3份印刷品极有代表性———一份是廉署教育组为“学校德育伙伴计划”项目编写的《智多多教学小百科》系列丛书第5期:《乖乖孩子大搜寻》画册,适用于从幼儿园到小学阶段的孩子。

  这本印刷精美,趣味无穷的读物,通过小朋友们喜爱的漫画和故事,旨在“从小培养年轻一代正确的价值观,建立廉洁诚信的社会”。

  第二份是一本140页的《旅游业专业道德实务指引》,书中以旅游业界可能发生的案例的形式,给整个旅游界员工清晰的行为指引,防止其因道德操守问题而影响香港的国际旅游城市地位。

  第三份是为公职人员编写的《公务员实务守则》宣传册,向所有公职人员灌输“三知”防贪策略:“知彼”———了解法规与贪污问题的诱因;“知己”———了解所面对的贪污风险;“知行合一”———对于应遵循的法规和原则,在日常生活中皆能做到言行一致。

  翻开这本宣传册,你可以发现,它丝毫没有宣传所惯有的形式主义,简直就像一个大众读物似的“司法解释”。

  为了防止政府内部的贪污行为,香港的《防止贿赂条例》为政府人员定下了基本的行为准则,条件非常苛刻,稍不留神就会“中招”。根据《防止贿赂条例》第3条、第4条、第10条规定,公职人员“未得许可接受利益”、“滥用职权接受利益”以及“维持高于收入的生活水平”,都将受到检控,连上司向下属借钱亦属违法行为。

  但是,不管你是官员还是普通市民,每个人都有亲朋好友,免不了礼尚往来,那么,如何确认法律的边界呢?这本宣传册中具有详细的解读。比如,它告诉你可以在什么场合、以什么身份接受朋友多少金额的礼物;如果接受的礼物与法律相抵触,应当如何处理这“烫手的山芋”,等等。

  社区关系处总教育及宣传主任苏张丽影女士对记者说:“单靠惩治也不够,还需要教育,既要教育成年人廉洁守法,也要培养下一代的诚信意识。”日积月累,一个廉洁诚信的社会文化就是这样培育成熟的。

  惩治、预防、教育,正是基于“三管齐下”的反贪策略,廉署最终实现了不敢贪、不能贪、不想贪的目的。

  71%具名举报与武装保护证人

  凡是被列入证人保护计划的对象,廉署将派出武装人员,对证人进行全天候的保护。

  2月24日下午,当记者从专员黄鸿超先生的办公室出来时,一位说普通话的女士正守在东昌大厦25楼的专员办公室门口,要求向专员亲自举报,工作人员将她领了进去。

  据统计,2004年,廉署共接到3746宗举报(不包括与选举有关的举报),其中,2646宗为具名举报,占举报总数的71%以上。而在早些年,愿意透露姓名的举报人不足三分之一。

  经过30年的运作,现在,廉署已经制定了一整套的举报程序,再加上《证人保护条例》,使得保护举报人和证人的制度非常完善。

  廉署举报中心和8个分区办事处24小时接受举报,收到具名举报后,工作人员会在48小时之内联络举报人或者见面。不论举报的问题大小,都会被列入执行处处长的《晨早报告》。

  按照法律规定,泄露举报人身份者,将会被追究刑事责任,这是任何人不敢涉足的“雷池”。2004年7月24日,廉署突然派出大队人马,搜查了6家香港媒体,引起轩然大波,直接的原因,就是怀疑有人向媒体泄露受保护的证人身份。

  1995年3月29日,香港历史上最大的走私香烟案的污点证人徐道仁在新加坡被暗杀,廉署对此深感震惊!据了解,徐道仁是该案的主要证人,对控方的重要性显而易见。但是,徐道仁拒绝廉署为他提供保护,且移居新加坡,而廉署依法不能在香港以外的地方执法或执行证人保护计划。

  徐道仁事件之后,廉署在1998年4月成立了证人保护及枪械组,负责处理和执行廉署的证人保护计划。目前,凡是被列入证人保护计划的对象,廉署将派出武装人员,对证人进行全天候的保护。

  而在廉署的历史上,除徐道仁被暗杀外,再未发生证人被报复的事件。

  不过,并不是每个证人都需要保护,只有少数证人需要提供保护。同时,香港还通过立法的形式,在需要的情况下可以对证人的身份进行更改,让每一个受保护的证人万无一失。

  正是对举报人和证人严密的保护制度,使得71%的市民不惧报复,以真名实姓举报身边的贪污行为。这个71%的背后,所反映的是对廉政公署极端的信任。

  或许,只有生活在香江这块繁华洁净的土地上,人们才能真切地感受到廉政公署的那句充满自豪和自信的广告词:香港,胜在有ICAC!

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