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 经济合作与发展组织投资政策审议 中国：进步与改革挑战 B. 政策方案 |
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木辛
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加入时间: 2004/02/23
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作者：木辛 在 海归商务 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
B. 政策方案
中国在加入世贸组织时做出的承诺代表中国向投资制度自由化前进了重大一步，特别是在世贸组织规定涵盖的与贸易有关的投资措施（TRIMs）和知识产权（IPRs）方面。在其他世贸组织成员的支持下，中国为兑现这些承诺正在做出重大努力。
毫无疑问，中央政府已决心满足外界对中国加入世贸组织寄予的希望。尽管如此，似乎保护主义反对派还存在于地方、企业，有些情况下存在于一些部委。根据2001 年4 月通过的政府规定，地方当局是禁止参与地方保护主义行为的，但是尚不清楚这项禁令的效力如何？为保证外国投资者和其他观察者了解中国政府为保证遵守世贸组织有关地方外国直接投资的义务做出的所有可能的努力，中国政府可采取如下步骤：
- 编制一份说明地方政府履行与投资有关承诺的年度报告，列出已经遇到的问题和采取的处理措施。
- 确保关于外国投资方向指南的规定与议定的有关业绩要求的做法保持一致，包括第10条关于出口销售的规定。
管理外国直接投资项目审批过程的内部法规与公开规定并行存在就是缺乏透明度的表现。有报告称一些地方的内部规定仍然存在，而且这些规定通常比国家法律法规限制性更强。存在不公开法规就使得某些一旦公开就不可能被接受的规则得以存在。不过，除非公布此类未公开法规，否则不可能判断它们可否被接受。
中国政府已经非常了解而且承诺在加入世贸组织之后解决这个问题。合理的解决方案可能包括一个两步走程序：
- 可以考虑的明智作法是公开所有地方内部章程和法规，即转变为公开的章程和法规。首先是地方主管部门向国家对外经济合作与贸易部公开这些章程法规，然后对外经济合作与贸易部将地方章程法规连同仍在执行的国家内部规定向社会公开，包括外国投资者。
- 全部公开之后，对于不符合国家法律或其他法规，或违背中国国际义务的此类规章，可以考虑的明智作法是予以废止。否则，如果认为它们值得保留，而且服从中国的国际义务，同时与国家法律一致，可以将其并入现在的公开法规或另行公布。
2. 吸引外国直接投资和实现其最大效益的其他措施
中国现有的国际承诺是自由化道路进程中的一个里程碑，虽然其本身还不是全面自由化。在建立全面的有章可循的吸引外国直接投资的体制时，投资自由化的进一步措施能够完善外国直接投资的运行环境。
审批过程的进一步自由化简化审批过程可以修改审批过程，以消除不必要的拖延和障碍。可能的解决方案包括：
- 提高必须交由中央政府部门进行国家级审批的外国直接投资项目的投资额下限，并相应扩大地方政府的审批权力。
- 按既定的时间表，从限制到允许或从允许到鼓励，酌情调整项目分类等级，以保证项目呈报地方政府而不是国家政府审批。(除非并且直到外国投资产业指导目录被下文建议的替代性指导原则所代替。)
- 通过合并或取消，减少审批过程的步骤，建立真正的“一站式”审批程序。
- 通过分配更多的资源，包括人力资源，建立快速跟踪式国家级审批程序，并重新组织审批程序以提高其效率。
- 确定审查或审批主管机构批准或不予批准一个项目可以接受的时间期限。
- 在合理的时间期限内，对所有完全符合已公布审批标准的项目逐步引入自动批准程序。
外国直接投资审批与其它业务分离
继续将外国直接投资项目审批程序作为行政管理程序的一部分是不合适的，这是早已废止的中央计划体制的遗产。
将外国直接投资审批与其他业务更清晰地分开，可以通过：
- 将国家发展计划委员会（SDPC）的外国直接投资审批职能从其审批国内国有企业（SOEs）投资计划的职能中分离出来。
与外国直接投资审批有关的主管机构参与地方促进/吸引外国直接投资的活动是不适当的，并能够造成混淆。虽然在很多地方已经建立了促进外国直接投资专门机构，但是在其他一些地方这些活动仍由同一机构负责。
清除其余造成混淆之处，可以通过：
- 在未建立独立外国直接投资审批与促进机构的地区，建立各级独立外国直接投资审批与促进机构。
区域性鼓励措施
外国投资企业可以享受相同于对国内企业提供的鼓励措施，在这个意义上，向中西部地区吸引资本投资的政策与国民待遇原则是一致的。但是，此类激励措施不构成扩大对这些地区投资的充分条件。如果中国政府希望将直接投资引向西部，把重点放在改善西部经营环境上会更可取。
目前向中西部分地区分配国家基础设施建设资金的政策就是这项努力的一个重要部分。制度建设同样是必要的。能够保证取得这些进展的步骤包括：
- 将这些地区的投资促进与投资审批标准提高到沿海地区的普遍水平。沿海地区主管部门在解释外国直接投资法律法规时通常有很大的灵活性。
- 组织中西部官员赴东部兄弟经济特区（SEZs）或其它开放地区参观，汲取经验并加深对这些地区成功的吸引投资程序的了解。
此类措施在经济上比较划算，而且即使“对西部投资”的政策改变了，这些措施仍还适用。
重新审议剩余的所有权限制
如本报告第1 章详细说明的那样，工业与服务业市场准入承诺已经允许外国人在3-5 年的合理时间范围内可以获得某些行业范围内单个企业的全部所有权（加入WTO 之时即允许外国独资分保企业进入，管理咨询业只有在加入6 年之后才允许外资独资企业进入）。但不是所有行业均会这样全面开放。已制定了市场准入进一步开放时间表的某些行业也仍将存在限制。
考虑到已经全面向外国所有权开放的数字产业的积极经验，进一步开放的步骤可能包括：
- 公布统一的各行业全部外国所有权限制清单。
- 解释每一项所有权限制的原因。
- 逐步取消剩余的外国所有权的限制。
- 可以根据其他已经按承诺开放的行业普遍需要的时间，在类似的期限内逐步放开尚未开放所有权行业的所有权限制。
外国投资指导目录
随着中国加入世贸组织，三个修订的外国投资指导目录（分别是鼓励、限制和禁止目录）于2002 年4 月生效。这些目录代表着向投资制度自由化前进的重要一步。中国主管部门迈出的这一步是值得赞扬的，而且要鼓励中国政府通过更多地解禁禁止外国投资产业类别内的项目，努力实现进一步自由化。将某些行业纳入必要的国家控制是可以理解的，例如一些危及军事设施安全与状态的项目，但是在非不言而喻的情况下，对原因做出解释可能是有益处的。
不清楚的是维持一个广泛的限制产业目录会有什么好处，这个目录实际上大范围提高了工业和服务业的审批门槛，值得注意的是其中多数服务业是因加入世贸组织而开放的行业。限制目录的存在使得项目审批必须要由国家主管部门（通常是国家发展计划委员会，SDPC）决定。该主管部门依据国家经济政策或其他考虑决定项目的审批。因为未给予准确详细的说明，这些政策和考虑是不透明的，外国投资者难以通过适当合理的努力满足这些政策考虑的要求。
- 当中国主管部门判定进一步对外国投资开放与中国经济发展阶段相适应的时候，应考虑全面取消限制目录作为外国直接投资目录制度自由化的一项内容。
与其他两个公开的目录不同，鼓励目录对外国直接投资不施加任何方式的限制。该目录的未来将很大程度上决定于中国政府吸引外国直接投资的鼓励政策。
对鼓励目录继续存在的必要性产生疑问的一个原因是自由化程度持续扩大导致目录越来越长，越来越复杂，毫无疑问这还会因进一步自由化而加剧。这个目录现在非常详细，以至于其中很多项目可能由于技术进步很快就过时了。
未予公开的所谓允许投资项目“目录”实际上远大于其他三类目录，该目录包括三个公开的外国直接投资指导目录中未列出的所有项目。
可以通过如下办法更清楚地说明外国投资活动的允许范围：
- 用一个简短的禁止外国投资介入产业清单来取代目录制度，并以对行业的选择理由做出的清楚解释作为清单的补充说明。所有不在清单之列的项目随之均视为允许投资项目。
如果对某些具体活动的控制意图可以通过其他途径更加有效地实现，例如利用审慎的监管，作为投资目录全面改革的一个过渡性步骤，重新考虑禁止外国投资的方式将是一个好的作法。这样做会产生一个缩短的禁止目录，其中仅包括根据国际惯例或中国特殊并可以理解的限制原因禁止的投资项目。
中国目前禁止外国直接投资进入少数传统行业，例如绿茶、传统中药、漆器、宣纸和砚台生产，意图可能是要确保这些产业的长久生存，因为这些产业被视为民族传统的组成部分。如果情况是这样，那么禁止支持这些产业的资本流入，似乎不是实现此意图的恰当手段，或许其他措施可能更有效地实现这个意图，例如增加对这些领域内教育与培训的资源分配。
建立期货公司是中国另外一个外国直接投资限制类别。似乎不能从禁止外国直接投资进入金融领域中获得益处，但通过对国内与外国所有企业施加适当审慎的监管却可以产生好的效果。
中国人民银行的外国银行许可证颁发标准
中国自己已承诺大范围开放银行业，允许外国企业进入（见本研究报告第1 章）。但是，人民银行（PBC）2002 年2 月为此发布的法规对在中国建立分行提出了非常高的资本要求，以至于只有规模最大的外国银行才有能力利用这个新的市场准入机会。尽管开办代理处的要求相对适度，但是建立分行或子公司的规定要严格得多：建立分行，母银行必须拥有200 亿美元总资产，建立子公司，母银行必须拥有100 亿美元总资产。银行办公机构共分六级，每一级分行或子公司都分别有相应的最低运行资金和资本要求，从1 亿到6 亿人民币不等，或等量外汇。考虑到该法规中还包括一些合理的规定，如要求外国银行接受其祖国适当监督制度的管理并建立适当的内部管理制度，如此严格的资本要求因此显得与保障稳定的要求不成比例，而且被一些外国银行机构代表理解为保护主义。
根据经合与发展组织国家议定的无形业务自由化通则，对非本国居民企业进入银行与金融服务行业建立分行或代理处的资金规定的资金总量要求应不超过对国内从事类似活动的企业的要求。此外，要求同一非本国居民企业的所有分行和代理处具备的资金总额应不高于对从事类似活动的国内企业的要求。上段中的最低资本要求仅适用于外国而非本国银行。应分析这个要求在多大程度上造成不利于外国银行在中国建立企业的歧视待遇。因为中国不存在私有银行，而且国内国有银行又是各种规定的主体，因此缺少确实的比较依据就造成目前的最低资本水平的要求复杂对国外更大程度地开放银行业，可以通过：
- 按照经合与发展组织或其它国际上认可的标准，降低对海外银行支行或子公司的资本要求，减少阻碍。
资本市场开放
外国直接证券投资流入主要受中国资本市场封闭性质的限制。同时，外国投资企业的扩展也受到融资限制措施的约束，例如公司债券的发行。可以采取如下步骤使证券投资流入发挥促进外国直接投资的更有效作用：
- 允许更多的外国投资企业在国内股票市场上市。
- 允许外国投资企业在中国市场发行债券。
3. 提高透明度的措施
中国与外国直接投资事务有关的万维网站
各国政府越来越多地利用万维网向本国及其他国家居民传达信息，而且把万维网当成透明、高成本效益、高效率和高速度提供政府服务的手段。所有经合与发展组织国家均在采取措施开展全国、区域和地方性电子政务行动。中国政府已经在建立政府部门万维网站方面取得了巨大进展，很多网站提供中英文页面（见参考书目结尾部分的清单）。官方万维网站的质量差异很大，有些网站具有用户友好的特点，浏览方便、内容丰富、经常更新；而其他网站则缺乏热情，内容
陈旧而且不相关、链接失灵、浏览故障而且不提供非中文页面。
涉及外国投资者利益有关问题的网站直至最近才出现了一些类似的质量变化（虽然其中最好的网站实际上要远好于多数发展中国家和一些发达国家的网站），而且时常存在内容过于分散的问题。很多地方都建立了选择性发布信息的网站。到2003 年已出现了若干国家级网站，但没有为那些没有经验的人清楚的指明应以哪个网站为主。最好的网站之一实际是个地方网站（上海外国投资中心）。该网站内最重要的信息均提供英文版，而且浏览方便。但是如果用户搜寻全国性
信息资源，在这个网站上就不容易发现了。因此，迄今为止尚不存在可以查找中国外国直接投资政策、法规、申请程序有关权威信息的唯一、方便而且可靠的万维网站。
这是一个相对容易解决的问题。解决这个问题是提高外国直接投资政策与法规框架透明度的重要步骤，并将为其他按要求逐步达到电子政务标准的政府部门树立榜样。
- 经合与发展组织欢迎对外经济合作与贸易部于2003 年1 月1 日开设了与外国直接投资有关的万维网站https://www.fdi.gov.cn，并愿意为保证网站的及时更新、纳入适当中英文内容及方便浏览提供帮助。
税收法律法规的透明度
一个好的作法是保证：
- 在定期更新的基础上，向外国投资者和提出要求的公众提供财政部（MOF）与国家税务局（SAT）颁布的与外国投资项目有关的全部税务法规的英文文本，包括所有实施条例、地方规定及地区性特殊鼓励政策。可以采用印刷出版（例如：通过更新现有国家税务局税务期刊）的形式，或在万维网站上发布，或（最好）两种形式兼用。
竞争政策
通过合并和发展不同部委与部门零碎和分散的政策，制定连续一致的竞争政策，建立稳妥、透明和非歧视性竞争体制。
竞争政策可以用法律的形式很好地巩固下来。这些法律应以透明的方式制定，并保证向所有利益相关者征求意见，包括外国投资者。
劳动力补偿制度的透明度
外国投资企业在其员工社会福利报酬方面的义务不一致、不清晰。改变这种形势可以通过：
- 建立和执行一致的国家法规体系，监管雇员享受社会和退休福利的权力，并清楚地规定雇员应为这些福利所做的贡献。
- 建立一个规定雇主与雇员以完全透明的方式确定个人退休福利和其他可享受权力的机制。
中国外国直接投资统计的准确性和国际可比性
外国直接投资统计的准确性和国际可比性是一个国家外国直接投资政策体制透明度的一项重要内容，是评价该体制的规定及其是否成功的现实依据。
如附件1 中解释的那样，中国的外国直接投资现行统计编制方法与国际惯例不一致，尤其是与经合与发展组织国家的做法不一致。结果是统计结果不够清楚，而且在投资资源的地理分布和外国直接投资存量方面时常出现混淆。中国政府与经合与发展组织之间为统计标准化和改善外国直接投资统计开展的持续合作，将有助于扩大透明度和更好地理解中国的外国直接投资流入流出实际趋势。这项工作与中国在加入国际货币基金组织数据传播总体系(GDDS)时对统计透明度的承诺一致。
提高外国直接投资统计透明度的步骤如下：
- 将中国政府的概念、定义和数据收集方式向经合与发展组织和国际货币基金组织建议的标准看齐。
- 宣布按照与经合与发展组织达成一致的标准进行修改并定期向社会公布的一系列外国直接投资统计数据。
- 如果存在相关的数据，应逆向修改外国直接投资统计序列并以相同的统计表格公布这些数据，以允许与最新数据进行不同时间的比较。
4. 法制
司法独立与权威
目前可以通过如下努力强化法律系统的职能与独立性：
- 为所有的法庭培训和指派具有法律资质的法官。
- 提高法官和其他主要司法人员的工资，提高他们抵御行贿的能力。
- 提高法官相对于地方党政官员的地位。
- 建立国家和地区性法庭判决执行保证机制。
负责任和透明的立法程序
目前为建立更加透明和负责任的法律法规制定程序而做出努力的范围可以扩大到包括：
- 在唯一、综合性、保持更新和浏览方便的网站上用中英文公布所有法律法规。
- 探索建立类似于美国联邦注册和经合与发展组织其他成员国等同系统的机制的可能性，在法律法规正式发布之前尽早公布其草案以获得公众的意见反馈。
- 扩大就外国直接投资有关法律向各利益相关方面征求意见的范围
-- 作为第一步，可能要对现有征求意见的方式进行深入研究，目的是设计出向一个产业所有参与者公开和不公开征求意见的更加一致全面的组织方法。
-- 而且，一个完整的征求意见过程将包括对拟议的法律进行书面或电子形式的开放式公众辩论。这一过程已在非经济法律上采用（如新婚姻法）。这种辩论对于复杂的法律尤其有帮助，最大范围的公众辩论将有助于说明主要问题并为分析和评价广泛不同意见提供便利。该程序或许可以在某一商法上试用，例如合并与收购法。
知识产权保护
中国在知识产权保护方面已经取得了进展，但这仍然是经合与发展组织国家跨国企业严重关切的一个领域。更有效地解决知识产权问题将使中国有能力吸引更多的投资，特别是在高技术领域。该领域的技术转让很容易发生在知识产权得到良好保护的环境下。知识产权保护也会鼓励国内的创造力。
改善知识产权保护的进一步措施包括：
- 继续向公众传授知识产权保护的原则以及知识产权保护在现代社会中促进发现与发明的价值。
- 允许国内国外所有版权、专利权、商标权持有者寻求行使这些权力。
- 制定所有知识产权侵权行为的最低惩罚标准。
- 为全国知识产权法庭交流有关最佳做法的经验提供手段，使落后地区法庭能够向北京之类主要城市的法庭已经执行的先进超标准看齐。
- 建立实施现有版权法的有效机制，特别是侦察、惩罚与阻止厂商、批发商、零售商和公众以及企业和政府最终消费者的软件盗版行为。
- 关闭伪造商品充斥的批发市场。
腐败
中国在打击腐败方面已经取得了一些进步，而且还对亚洲发展银行－经合与发展组织（ADB-OECD）亚太地区反腐败动议做出了积极贡献。通过落实本报告中关于透明度和法治的建议，特别是落实关于降低法规不确定性、官员决策随意性以及提高政府职员薪酬的建议，将极大
的推动未来的进步。
加深中国与经合与发展组织之间在处理腐败事务上的合作将对未来的进步提供支持。
作者：木辛 在 海归商务 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
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