本文选自加图研究所(CATO)Regulation 2015年秋季刊,作者RODERICKM. HILLS JR.是纽约大学法学院William T. ComfortIII法学教授;DAVID SCHLEICHER是耶鲁法学院副教授。本文摘自作者的论文“Planning for an affordable city”,该论文即将在爱荷华法律评论的101期发表。
纽约市市长Bill de Blasio在他的2014年11月市政咨文演说中夸口表示,纽约市与Alma地产的交易是一个“改变游戏规则”的举——市政当局要求开发商Alma提供456套经济适用房,来换取其在西皇后区1700套住宅的“阿斯托里亚湾”大型项目的开发许可,足以显示出市政当局与开发商进行讨价还价的实力。他的言下之意是,通过逐个项目的讨价还价,市政方面能够通过要求开发商提供低于市价的住房,以换取更大建设权利的方法来迫使开发商解决纽约住房负担能力的危机。
与这种逐地块交易模式不同,我们推荐一种治愈遏制城市发展的区划治理顽疾的方法:约束性、综合性和全局性计划。“规划”一词颇具斯大林时代的意味,看似一种解决城市过度区划治理问题的怪招。事实上,像达特茅斯学院的 William Fischel和马里兰大学的Robert Nelson这样颇具影响力的经济学家认为,地方居民与开发商就个别项目进行议价的做法,保证了区划会是根据具体情况制定的,能够确保土地对于原住居民和新来购房迁入者的联合价值最大化。然而,我们认为,具有约束力的计划可以解决导致个别化讨价还价愈演愈烈的过度监管的两个根本因素。与个别化讨价还价相比,综合性、全局性的计划允许每位市议会议员确保其所在地区在市价住房中所获份额不超过公允的限度,在类似经济适用房和福利性公共场地这种开发商腾出的选票交易中所获份额也不会超过公允限度。综合性计划还有助于提高土地使用权的透明性和适销性,这与简单网格化布局能够促进占有权市场发展是同样的道理。这种计划能够让外来者在购买一个地块时清晰明了地看到他们所购到的是什么,从而能够吸引更多的买家,进而促进房地产的投资。在这两方面,严格的集中规划实际上可以成为一种并不背离自由主义原则的改革措施,而表面上看似灵活的讨价还价做法,却导致对城市住房供应的绞杀。
市长举全市选民之力,有力领导和支持规划者,这样是有帮助的。将各项区划变动举措打包成一笔交易,在“封闭规则”之下必须予以通过,而无需不断修正,这样规划者就可以让任何个别成员企图拆包的做法变得困难。如果整个计划包给强有力的支持选民带来福祉,那么支持选民就有足够的政治影响力来让各立法者抵制反对势力,也就是为平息原住居民抗议或利用神通广大的开发商来针对特定地块进行修正的企图。“区划捆绑”做法,可以从1982年纽约市打造特别剧院区项目看到一个成功的案例。紧随Morosco and Helen Hayes老剧院拆除之后,该剧院区最后形成了标志性的剧院群,拥有28家剧院,这样的规模防止了再次被拆除或改造的可能。剧院所有者的应对措施是,组建了各种剧院工作人员机构,诸如百老汇倡议和演员股东会等,游说主管当局允许他们将空闲的上空使用权在小区内进行转让,卖给其他土地业主,以此作为对剧院的补偿。最终,剧院所有者卖掉了450,000平方英尺面积的建设权,建成了曼哈顿西侧的各种楼宇,遭到了楼宇附近居民的强烈抗议。然而,街道小区法所设置的转让制度存在不可任意支配的特点,这样区内居民只能通过否决整个剧院补偿方案来杜绝区内的额外开发,而这一选项被强有力的剧院主导的支持选民所封堵。曼哈顿社区第五委员会代表的是Hell’s Kitchen/Clinton区,这里的额外建筑开发项目进行了转让,委员会不得不哀叹,商业地产和剧院事业上的联结是如何使得商业地产项目免遭有效的政治攻击的。